Compra pública de inovação em três eixos

por David Salazar | Karina Diaz | Eduardo Azevedo

As compras e contratações públicas representam uma parte muito importante da demanda por bens e serviços na economia. Um estudo do BID estima a participação média da compra pública em 15% do PIB nos países da região. Nas últimas duas décadas foram alcançados avanços significativos no desenvolvimento de sistemas de compras públicas, que respondem a princípios de economia, eficiência, transparência, competitividade e, cada vez mais, aos objetivos específicos de políticas públicas.

Por sua vez, as políticas de desenvolvimento econômico estão incorporando a inovação como um eixo fundamental na busca pelo crescimento e a redistribuição da riqueza. O desafio então é como unir estes esforços e fazer com que os avanços na compra pública sejam úteis às políticas de inovação e que, por sua vez, a inovação também melhore os resultados das compras públicas.

Este assunto vem sendo estudado de forma intensa e diversa. Convém distinguir pelo menos três eixos:  inovação na compra pública; a compra pública como ferramenta de política para incentivar a inovação; e a compra pública da inovação, ou seja, soluções, produtos ou serviços inovadores para resolver um problema público:

1. Inovação na compra pública 

O conceito de fluxo sustentável de novas ideias como um fator determinante para o crescimento da produtividade das economias industrializadas foi cunhado, em 2008, pelo economista Robert E. Lucas, Jr. e ele afirma que na maior parte das vezes, esse fluxo de ideias se dá de forma contínua, sem que existam grandes mudanças ou alterações, mas pequenas melhoras que, concatenadas umas com as outras, impactam na produtividade e consequentemente no nível de riqueza.

Esse conceito se ajusta com muita exatidão aos processos das compras públicas, e é na verdade um incentivo a que todos aqueles que fazem parte desse ambiente estruturado contribuam com novas ideias, pequenas melhoras e ajustes finos, para que o processo final se beneficie de maior eficiência e efetividade.

Muitos são os exemplos dessas inovações pequenas que, quando somadas, geram um impacto positivo e agregam valor ao processo. No Brasil, a evolução histórica dos sistemas eletrônicos de compra pública demonstra essa possibilidade. Recentemente, o decreto 10.024/19 dá conta dessa evolução permanente com ajustes práticos e substanciais, dentre outros: postula o desenvolvimento sustentável como princípio norteador do pregão eletrônico, permite a tradução livre inicial da documentação, instrui a dispensa eletrônica, etc.

No BID, aprovamos recentemente a expansão das políticas de aquisições, para incluir métodos modernos, que se adequam às demandas atuais, facilitando a compra de inovação e sendo, ao mesmo tempo, inovação no instrumento de compra.  Serão incorporados os métodos de diálogo competitivo e parceria para inovação, além da inclusão de critérios para atingir objetivos de sustentabilidade, igualdade de gênero, mitigação dos impactos da mudança climática e outras questões transversais. Definitivamente, a compra pública tem muito a se beneficiar ao incorporar práticas de inovação e, pelas suas características, potenciar os ganhos mediante ao encadeamento de pequenas mudanças positivas que, somadas, alavancarão o desenvolvimento de sistemas de compras mais robustos, confiáveis, eficientes e eficazes.

2. Compra pública como ferramenta de política para incentivar a inovação 

A própria compra de inovação por parte do setor público pode ser considerada a ferramenta mais forte e com maior efeito de incentivo. É talvez por isso que, no tema da inovação e da compra pública, a contratação de inovação é o tema de maior interesse e de estudo. No entanto, o uso do poder de compra do Estado pode assumir diversas formas quando se trata de desenhar uma política de incentivos à inovação, ou seja, é importante destacar que até na compra mais recorrente e comum podem ser elencados critérios de inovação que atuem como impulsionadores da demanda e provoquem um efeito demonstração para a indústria.

O caso do papel reciclado é um exemplo potente de como o volume de compra do Estado permitiu que a demanda se expandisse, sinalizando um cenário positivo para a indústria, que investiu no setor, ampliando a oferta e chegando a um preço de equilíbrio menor, permitindo que novos compradores acessem essa tecnologia. Pequenos requerimentos que incorporem novas tecnologias para os mesmos serviços e inclusive novas formas de entrega dos produtos são meios eficazes de utilizar o potencial da compra pública para incentivar a inovação.

Não obstante, um recente estudo do Ipea aponta que o esforço tecnológico da indústria não foi influenciado pela demanda do governo, de forma que estes tipos de exemplos ainda seriam experiências isoladas. O impacto da demanda foi sentido nos níveis de emprego, mas não nos níveis de produtividade, concluindo que para que a compra do governo tenha um impacto na tecnologia, deve existir uma intenção explícita para que isso ocorra, com um programa de compra pública de inovação. Assim como no caso da inclusão de gênero e diversidade nas compras públicas, definir as prioridades e tornar explícitas as intenções é um primeiro passo importante.

3. Compra pública de inovação 

No Brasil, a normativa das compras públicas foi consolidada em 1993, com a promulgação da Lei Nº 8.666 e, desde então, todas as esferas do governo têm atingido os princípios de gestão com a adoção de procedimentos, ritos e práticas estruturadas. No entanto, as formas e os procedimentos encaixam muito bem na compra de bens tradicionais, mas podem ser um entrave na hora de contratar inovação, sobretudo de produtos de difícil especificação técnica e que evoluem com a utilização dos usuários.

O desafio é pensar como as necessidades de inovação nos produtos que o setor público demanda devem ser refletidas em novas formas e regulamentos específicos sem perder o precioso espaço que já foi ganho com a transparência, competitividade, economia e eficiência do gasto. Em outro estudo do BID identificamos um conjunto de instrumentos de política para melhorar a compra pública da inovação, com propostas que vão desde a correção de deficiências no ambiente de negócio e adoção de recursos para cobrir custos adicionais até compras pré-comerciais com efeito de demonstração e metodologias para considerar os custos do ciclo de vida dos produtos no lugar do menor preço.

O BID tem demonstrado que isso é possível com a iniciativa Open Innovation. É comum que as iniciativas de inovação que tem potencial para se converter em soluções de grande escala para a sociedade surjam a partir de ideias disruptivas, que por sua própria natureza, estão distantes do mercado de compra pública. A iniciativa do Banco permite conectar o setor público com essas ideias disruptivas, trabalhando em duas frentes: levando ao conhecimento do setor público as soluções inovadoras, e eliminando medos ou receios das empresas em trabalhar com o governo.

Esses esforços demonstram não somente a forma como o Estado pode comprar inovação, mas também o efeito positivo na abertura do mercado de compras públicas para o ecossistema de inovação, o ganho exponencial com a aplicação de tecnologias disruptivas, e que, em maior escala com políticas estruturadas. A compra pública da inovação certamente é um instrumento de muita força para elevar os níveis de inovação e de produtividade nas economias.

Publicado originalmente no blog BID Ideação em 31/10/2019

David Salazar

David Salazar é especialista em aquisições do BID no Brasil. Ingressou ao Banco em 2005 e desde então acumula experiência em diversos países da região, particularmente no Chile e no Uruguai, países nos quais atuou por vários anos na área de compras públicas. Anteriormente trabalhou no Banco Central do Equador. É economista graduado pela PUC-Minas, certificado pelo PMI em gestão de projetos e tem especializações em gestão de projetos e compras públicas.

Karina Diaz

Karina Diaz é Especialista Sênior em Aquisições do BID no Brasil. De nacionalidade peruana, é advogada e mestre em Business Administration pelo Instituto Tecnológico e de Estudos Superiores de Monterrey, México. Com mais de 20 anos de experiência em aquisições públicas e aquisições para projetos financiados por Organismos Internacionais. Tem trabalhado como Especialista de Aquisições em três diferentes regiões da América Latina, em análise de dados para melhora de eficiências em compras públicas e atualmente está implementando a agenda de open innovation nas compras derivadas dos projetos financiados pelo BID. Atuou previamente como Gerente Técnico Normativo do Organismo Regulador de Compras Públicas no Peru (hoje OSCE).

Eduardo Azevedo

Eduardo Azevedo é especialista em inovação e setor público. Com experiência em definição de problemas, metodologia para inovacão aberta e avaliação de impacto, é formado em Engenharia Química e trabalha como especialista em inovacão no Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Trabalhou com projetos de inovação e novos negócios na Sabesp, no Governo de São Paulo e no Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG). Eduardo é da pioneira turma de 2015 do Vetor Brasil.